Arviointia osallistumistulosta: Jouko Kajanoja Vapaus valita toisin ry:n blogissa

Raivio Osallisuuden kolmio, THL

Helmikuun alussa 2017 julkaistiin raportti osallistumistulosta, kirjoittajina Heikki Hiilamo, Kathrin Komp, Pasi Moisio, Thomas Babila Sama, Juha-Pekka Lauronen, Aasa Karimo, Päivi Mäntyneva, Antti Parpo & Henri Aaltonen: Neljä osallistavan sosiaaliturvan mallia.
Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 18/2017. 

Raportti sisältää suuntaviivat osallistumistulon toteuttamiseksi. Esitän alla tulkinnan ja arvion ehdotuksesta.

Työttömän ja virkailijan sopimus osallistumisen tavoista

Osallistumistulo olisi työttömän ja virkailijan sopimus. Siinä työtön sitoutuu tekemään yhteiskunnallisesti hyödyllistä toimintaa, kuten järjestötyö, koulutus, opiskelu, läheisten hoito, pienimuotoinen työ ja vastaava toiminta, joka ei korvaa palkkatyötä, ja saa vastapainoksi aktiivisen osallistumistulon. Osallistava toiminta voi olla työttömän oma ehdotus. Se olisi toivottavaa. Virkailijalla olisi myös lista mahdollisista osallistavista toiminnoista. Sopimuksen toteutumisesta käytäisiin uusi keskustelu esimerkiksi kuuden kuukauden kuluttua.

Pitkään työmarkkinatuella olevat osallistumistulon piiriin

Pitkään työmarkkinatuella olleet siirtyisivät osallistumistulolle. Raportti ei sisällä tarkennusta, kuinka pitkän työmarkkinatukijakson tulee olla. Näin ansiosidonnaisella työttömyysturvalla olevat eivätkä siltä vasta pudonneet tulisi osallistumistulon piiriin. Aktiivinen osallistumistulo olisi työmarkkinatuen suuruinen ja sitä voitaisiin täydentää ehkäisevällä toimeentulotuella, joka kattaisi sovitun osallistumisen aiheuttamia kustannuksia.

Osallistumistuloon ei siis liittyisi kuntouttavaan työtoimintaan automaattisesti kuuluvaa työmarkkinatuen lisäksi maksettavaa yhdeksän euron päivittäistä kulukorvausta. Ehkäisevä toimeentulotuki voisi osallistumistulossa kattaa esimerkiksi sovitun toiminnan edellyttämiä matkakuluja. Osallistumistulo korvaisi kokonaan tai osittain nykyisen kuntouttavan työtoiminnan.

Jos osallisuustehtävästä kieltäytyy siirtyy passiivituelle

Jos työtön ja virkailija eivät pääse yhteisymmärrykseen molemmin puolin hyväksyttävästä osallisuustehtävästä, työtön putoaa passiiviselle osallistumistulolle, joka on toimeentulotuen perusosa, jota ei kuitenkaan vähennä varallisuus eikä puolison tulot. Kirjoittajat ehdottavat myös, että osallistumistoiminnasta kieltäytyminen ei johda toimeentulotuen alentamiseen sanktiotoimena, kuten nyt voi tapahtua kuntouttavasta työtoiminnasta kieltäytyessä.

Osallistumistulosta - vallankäyttöä ja neuvonpitoa osallistumisen merkityksestä  

Osallistumistulossa säilyisi nykyinen työmarkkinatuen mahdollisuus saada enintään 300 euroa kuussa ansiotuloja niiden vähentämättä osallistumistuloa. Tekijät puoltavat 300 euron suojaosuuksien nostamista osallistumistulossa.

Aktiivisen osallistumistulon vastineeksi hyväksyttävä toiminta jää yksilöllisesti sovittavaksi. Sen tulee olla työttömän taitoja kehittävää ja/tai työttömän kannalta mielekästä ja yhteiskunnan kannalta hyödyllistä. Tekijät esittävät keskustelua ja jatkovalmistelua asiassa ja niiden pohjalta tehtäviä täsmennettyjä ohjeita.

Toisaalta osallistumistulojärjestelmä perustuu luottamukseen työttömän ja virkailijan välillä. Virkailija olisi melkoinen vallankäyttäjä. Toisaalta menettely loisi edellytyksiä työttömän ja virkailijan dialogille ja työttömän omia pyrkimyksiä tukeville ratkaisuille.

Osallistumisratkaisujen hakeminen yhteistyössä sosiaalivirkailijan kanssa

Osallistumistuloa saava pysyisi edelleen työttömänä työnhakijana. Osallistumistulo hoidettaisiin kuitenkin sosiaalityön puitteissa ja siten sitä hoitaisi kunta ja 2019 alkaen maakunta ja se olisi sosiaalivirkailijan ja työttömän eikä työvoimaneuvojan ja virkailijan sopimus. Aiheuttaako ongelmia se, että työnhakija on osallistumistulon saajana sosiaaliviranomaisten asiakas ja samalla työnhakijana työvoimaviranomaisten asiakas?

Vaikutukset julkisiin menoihin

Osallistumistulo edellyttäisi sosiaalityöltä melkoista panosta. Kirjoittajat toteavat asiasta: ”… malli sisältää etuuksien saajille suunnattuja, nykyistä laajempia palveluita, jotka vaatisivat nykyistä enemmän resursseja … ”, mutta toteavat myöhemmin, että ”Kevyessä toteutuksessa julkiset menot voisivat vähentyä kokonaisuutena, runsaasti palveluita tarjoavassa mallissa on todennäköistä, että julkiset menot hieman kasvaisivat ainakin alkuvaiheessa ...” 

Julkiset menot vähenevät, kun ehdotettu ratkaisu siirtää aktiivisesta osallistumistulosta kieltäytyviä työmarkkinatuen saajia passiiviselle osallistumistulolle eli pelkän toimeentulotuen piiriin. Vähennys ei kuitenkaan ole suuri, sillä todennäköisesti valtaosa passiiviselle osallistumistulolle siirrettävistä on jo toimeentulotuen piirissä. Arvion mukainen ”hieman kasvavat menot” ei vaikuta realistiselta, mikäli osallistumistulon kunnolliseen toteutukseen varataan riittävät määrärahat. Osallistumistulo edellyttäisi melkoista virkailijakunnan lisäystä.

Vaikutukset työttömän toimeentuloon

Osallistumistulon vaikutuksia työttömien toimeentuloon on erittäin vaikea arvioida, ellei sen toteuttamisessa olevia avoimia kysymyksiä määritellä tarkemmin. Arviot osallistumistulon välittömistä vaikutuksista työttömän tuloihin edellyttävät mikrosimulointia. Valtaosa pitkäaikaistyöttömistä saa toimeentulotukea ja se vaikuttaa suuresti osallistumistuloa saavan tuloon. Merkittävimmät vaikutukset tulevat osallistumistulon vaikutuksista pitkäaikaistyöttömän elämänhallintaan ja työllistymiseen.

Jatkovalmistelua ja kokeilulla kokemuksia

Kirjoittajat esittävät, että osallistumistulon suunnitteluun tulisi ottaa mukaan muun muassa pitkäaikaistyöttömien edustajia.

Kirjoittajat esittävät osallistumistulon toteuttamisen aloittamista kokeiluilla. ”Osallistumistuloa voidaan ensin kokeilla sosiaalityön uutena toimintamuotona, ilman työmarkkinatukeen tehtäviä muutoksia.” Se tuntuukin suositeltavalta ottaen huomioon monet hyvin avoimet asiat osallistumistulon toteuttamisessa.

Arviointia ehdotetusta osallistumistulosta

Selvityksen sisältämä ehdotus on suuntaa-antava, joka jättää monet toteutukseen keskeisestikin vaikuttavat ratkaisut avoimiksi. Kirjoittajat pohtivat vaihtoehtoisia toteuttamistapoja.

Ehdotuksen välittömiä vaikutuksia eri asemissa olevien pitkäaikaistyöttömien toimeentuloon voidaan arvioida vasta toteuttamistapojen tarkemman määrittelyn myötä. Selvityksen sisältämä ehdotus on niin yleisluonteinen, että siihen on vaikea ottaa kantaa.

Osallistumistulo voi olla vuorovaikutteinen lisä sosiaali- ja työvoimapolitiikkaan, joka avaa työttömille työnhakijoille ja työvoimasta syrjäytyneille nykyistä laajemmin yhteiskunnallisen osallistumisen ja itsensä kehittämisen mahdollisuuksia. Se olisi yksi väline monen muun sosiaali- ja työvoimapoliittisen välineen joukossa ja voisi saada omassa kohderyhmässään hyvää aikaan. Osallistumistulosta syntyisi merkittävä palvelukokonaisuus.

Osallistumistuloa voisi lähestyä aloittamalla kokeilulla, jossa pitkään työttöminä tai työvoiman ulkopuolella oleville vapaaehtoisille maksettaisiin osallistumissopimusta vastaan työmarkkinatukea ja nykyisen kuntouttavan työtoiminnan mukaista kulukorvausta.

Lisäksi ehkäisevällä toimeentulotuella korvattaisiin osallistavan toiminnan aiheuttamia kulukorvauksen ylittäviä lisämenoja, kuten nyt voidaan tehdä kuntouttavan työtoiminnan matkakulujen suhteen. Osallistumissopimus voitaisiin arvioida ja tarkistaa esimerkiksi kuuden kuukauden välein.

Kokeilussa ei puututtaisi muulla tavoin sosiaaliturva- ja työvoimapolitiikkaan eli muu jäisi ennalleen eikä ehdotettua passiivista osallistumistuloa otettaisi käyttöön. Tällöin kokeilu ei heikentäisi kenenkään asemaa.

Mahdollinen kokeilu valmisteltava perusteellisesti

Kokeilu edellyttäisi perusteellista valmistelua. Olisi määriteltävä, kuinka pitkää työttömyyttä tai työvoiman ulkopuolella oloa ja mitä muita ehtoja kokeiluun osallistuminen edellyttäisi. Olisi määriteltävä hyväksytyt osallistumisen muodot (hoiva, järjestötyö, opiskelu ja itsensä kehittäminen yms.) ja tehtävä listoja mahdollisista osallistumisen järjestäjistä. Paljon muutakin pitäisi määritellä. Olisi valittava kokeiluun oikeutetut. Luulisin, että tähän sopisi hyvin muutama kokeilukunta ja tutkimuksessa niille verrokkikuntia.

Kokeilusta saatujen kokemusten ja muun keskustelun myötä päätettäisiin jatkotoimista.

Hallitus/ministeriö saattavat olla rakentamassa selvityksen pohjalta ehdotusta. Sellaista saatetaan pohjustaa pian tulevassa hallituksen puoliväliriihessä. Osallistumistulosta voi tulla poliittisesti iso juttu. Osallistumistulosta voisi saada lupaavan uuden ennakkoluulottomasti osallistumista ja dialogisuutta edistävän välineen sosiaalityöhön. Se vaatisi myös riittävää satsausta sosiaalityön henkilöresursseihin.

Pelkään kuitenkin, että vastikkeellisuuden ajatus ja menojen leikkaus ovat hallituksen piirissä niin vahvoilla, että tuloksena on pikemminkin pitkäaikaistyöttömien kepittämistä. Kunpa olisin väärässä.

Jouko Kajanoja, 

Kirjoittaja on VTT, ekonomi ja sosiaalipolitiikan dosentti.

Hän on Vapaus valita toisin yhdistyksen hallituksen jäsen.

Linkki Neljä osallistavan sosiaaliturvan mallia-raporttiin. 

11.4.2017 Työllisyys-seminaarisarjan seminaarissa keskusteltiin mm.osallisuustulosta -linkki seminaarin uutiseen

Hiilamo valaisee SOTEa: VVT blogissa Jouko Kajanoja

Helsingin yliopiston sosiaalipolitiikan professori Heikki Hiilamo julkaisi vuoden alussa kirjan ”Hyvinvoinnin vakuutusyhtiö. Mistä SOTE-uudistuksessa on kysymys?” Sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistusta sivusta ihmetelleelle kirja on lahja taivaalta. Useissa SOTEa valmistelleissa työryhmissä työskennellyt Hiilamo kertoo, millaista sekoilua valmistelu on ollut. Kirja hahmottaa kokonaisuuden ja paljastaa yksityiskohtia. Missio kerrotaan kirjan ensimmäisessä virkkeessä: ”Kerron tässä kirjassa, miten julkiset sosiaali- ja terveyspalvelut voidaan pelastaa Suomessa”.

Eriarvoisuus

Kirjan aluksi Hiilamo kertoo, miten erikoissairaanhoito on Suomessa jyrännyt perusterveydenhuollon, ja että terveyspalvelujen käyttö on Suomessa yksi teollisuusmaiden eriarvoisimpia. Seuraavaksi kirjassa kuvataan, millä tavoin sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistaminen alistettiin palvelemaan kuntaliitoksia, ja miten se romutti uudistuspyrkimykset. Kuvaus SOTE-uudistuksen valmistelusta olisi farssi, ellei se olisi tragedia.

Hiilamo hakee SOTE-uudistuksen ratkaisua vakuutusajattelun pohjalta. Hyvinvointivaltio on mahdollista nähdä laajana sosiaalivakuutuksena. Kun nykyjärjestelmää valaistaan hyvän vakuutusajattelun kriteerein, paljastuu monta epäkohtaa: ennaltaehkäisy vaikeutuu, korvaustoiminta hajautuu ja päällekkäisvakuutukset lisäävät eriarvoisuutta.

Tuloksia Hiilamo summaa seuraavasti: ”… hyväosaisimmat saavat ilmaiseksi ja/tai ilman jonotusta parhaita avoterveydenhuollon palveluita. Huono-osaisimpien palvelut maksavat eniten, niihin on jonoja ja laadussa on ongelmia. Julkisen terveysvakuutuksen ongelmat ovat synnyttäneet yksityisten palvelujen markkinat ja ajaneet maksukykyiset kansalaiset yksityisten palvelujen käyttäjiksi. Samalla ammattilaiset saavat yksityisiltä markkinoilta lisätuloja tai siirtyvät kokonaan niiden palvelukseen.”

Sipilän hallituksen SOTE-ohjelma

Kirjaa kirjoitettaessa näytti siltä, että sosiaali- ja terveydenhoidon hallinto rakentuu viiden SOTE-alueen ja yhdeksäntoista kunnallisen tuotantoyhtymän varaan. Myöhemmin perustuslakivaliokunta hylkäsi tämän mallin.

Sipilän hallitusohjelmaan kirjattiin SOTEsta seuraavaa: ”Uudistus toteutetaan palveluiden täydellisellä horisontaalisella ja vertikaalisella integraatiolla … kuntaa suurempien itsehallintoalueiden pohjalta. Alueita on yhteensä enintään 19. Alueet vastaavat sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä alueellaan. Hallitus uudistaa sairaaloiden työnjakoa siten, että osa vaativasta erikoissairaanhoidosta keskitetään sosiaali- ja terveysministeriön ohjauksessa erityisvastuualueille. Kansanvaltaisuuden turvaamiseksi SOTE-alueita johtavat vaaleilla valitut valtuustot. SOTE-alueet tuottavat alueensa palvelut tai voivat käyttää palveluiden tuottamiseen yksityisiä tai kolmannen sektorin palveluntuottajia. … Toisessa vaiheessa siirrytään yksikanavaiseen rahoitusmalliin huomioiden työterveyshuollon asema. … Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen sisällytetään kustannusten tehokkaan hallinnan toteuttava budjettikehysjärjestelmä.”

Hiilamon vaihtoehtoja

Hiilamo kuvaa ensin järjestämisvaihtoehtona Ruotsin mallia. ”Yksi vaihtoehto todellisen valinnanvapauden toteuttamiseen on Ruotsin malli, joka perustuu listamalliin ja palvelujentarjoajien auktorisointiin. Julkisesti rahoitettuja SOTE-palveluja voivat tarjota kaikki ne, jotka täyttävät terveyspalveluista vastuussa olevien läänien määräämät kriteerit. Kaikki asukkaat voivat valita vapaasti, mitä palveluja käyttävät. … ne olisivat sitoutuneet enimmäishintaan, kustannustehokkaiksi todettuihin hoitokäytäntöihin (mukaan lukien kuntoutus), laatukriteereihin ja tietojärjestelmiin. Tässä vaiheessa raha alkaisi seurata potilasta, jolloin julkiset ja yksityiset palveluntuottajat olisivat samalla viivalla. Ne saisivat vahvistettujen perusteiden mukaan saman korvauksen potilaista. Potilaat voisivat vapaasti valita yksityisten ja julkisten tuottajien välillä. Palvelut olisivat maksuttomia tai niistä perittäisiin pieni tuloista riippumaton käyttömaksu. Uudistus toisi kansalaiset samojen avoterveydenhuollon palveluiden piiriin.”

Toinen vaihtoehto olisi Hiilamon mukaan synnyttää kilpailua tuotantovastuussa olevien kuntayhtymien kesken. Kuntayhtymät voisivat käyttää sekä yrityksiä että kolmannen sektorin toimijoita ja kansalaiset voisivat vapaasti valita palvelujen tuottajien välillä.

Kolmas vaihtoehto olisi siirtää tuotantovastuu viranomaistoimintaa lukuun ottamatta määräajaksi ulkopuoliselle toimijalle. Se edellyttäisi tuotantovastuun kilpailuttamista.

Parhaana vaihtoehtona Hiilamo pitää Tanskan mallia, joka perustuu yksityisinä ammatinharjoittajina toimiviin perhelääkäreihin. Välissä ei olisi kermaa kuorivia yksityisiä lääkäriyhtiöitä. Julkinen vakuuttaja tekisi suoraan sopimukset perhelääkäreiden kanssa.

Hiilamo pyrkii löytämään mallin, jossa olisi tilaa muullekin kuin julkiselle tuotannolle. Pidän sitä perusteltuna, kunhan se ei eriytä hyvä- ja huono-osaisten palveluja. Esimerkiksi Helsingin päiväkotien yksityisistä ostopalveluista on saatu hyviä kokemuksia. Julkishallinnossa toimivat oppivat uusia menettelytapoja yksityisiltä toimijoilta. Se edellytti hyvää yhteistyötä julkisen ja yksityisen kesken.

Muiden kuin julkisten tuotantomuotojen istuttaminen sosiaali- ja terveyspalveluihin ei ole aivan helppoa. Tuotantomuodot eivät saisi katkaista erikoissairaanhoidon ja perusterveyshuollon yhteyttä eikä yhteyttä esimerkiksi vanhusten tai päihde- ja mielenterveyspotilaiden tarvitsemien terveys- ja sosiaalipalvelujen välillä. Hoitoketjujen sujuvoittaminen on keskeisin syy SOTE-uudistuksen aloittamiselle. Toivottavasti muu kuin kunnallinen tuotanto tapahtuu kolmannen sektorin ja yhteiskunnallisten yritysten toimesta. Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotannon voittojen siirto veroparatiiseihin pitää estää.

Palvelulupaus

Hiilamo toteaa, että ”mikään SOTE-uudistus ei onnistu, jos siinä ei täsmennetä julkista palvelulupausta. … Olisi siis määriteltävä palvelujen sisältö, laatu, hinta ja saatavuus (esimerkiksi lähipalvelut). Säädöksillä on myös luotava menettely, jossa kansalaisten oikeudet palveluihin turvataan.” Sosiaali- ja terveyspolitiikan professori Juhani Lehto on myös korostanut sosiaalista oikeutta terveyspalveluihin. Sosiaalinen oikeus on sellaista, että sitä voi tarvittaessa vaatia oikeudessa viranomaisilta.

Sipilän hallituksen ohjelmassa puhutaan myös palvelulupauksesta. Sen mahdollisimman tarkan määrittelyn tulee olla koko uudistustyön perusta. Kun kansalainen haluaa palvelulupauksen ylittäviä palveluja (vaikkapa vähemmän tarpeellista plastiikkakirurgiaa – esimerkki on vaarallinen, sillä on paljon hyvinkin tarpeellista plastiikkakirurgiaa), maksakoon sen itse.

Sipilän hallitusohjelman maininta kustannusten tehokkaan hallinnan toteuttavasta budjettikehysjärjestelmästä tarkoittaa, että valtion keskushallinto vahtii aiempaa tiukemmin sosiaali- ja terveyshallinnon menoja. Tämä korostaa palvelulupauksen merkitystä. Muutoin uhkana on sosiaali- ja terveyspalvelujen kurjistuminen.

Hiilamo kirjoittaa: ”muiden Pohjoismaiden mallit ovat jonkin verran kalliimpia kuin Suomen, mutta uskon suomalaisten olevan valmiita maksamaan erotuksen nykymallin ja selvästi paremmin toimivan pohjoismaisen mallin välillä.” Niin minäkin uskon.

Maakuntamalli

Sipilän hallitusohjelman mukaan SOTE-hallintoa hoitavat kuntaa suuremmat itsehallintoalueet, ja niitä johtavat vaaleilla valittavat valtuustot. Ohjelma herättää toiveita. Itsehallintoalueista voi muodostua maakuntia, joiden tehtäviin luontevasti lisätään toisen asteen koulutusta, maankäytön ja liikenteen suunnittelua, työllisyyspolitiikan toimeenpanoa ja vastaavia tehtäviä. Näin sosiaali- ja terveyspolitiikka voi olla paremmassa vuorovaikutuksessa muiden hallinnonalojen kanssa. Se parantaa edellytyksiä ehkäistä ennalta sosiaalisia ja terveydellisiä ongelmia.

Kohti USA-mallia?

Hiilamon kirja käsittelee onneksi enemmän sosiaalihuoltoa ja sosiaalipalveluja kuin on ollut tapana SOTE-uudistuksesta käydyssä keskustelussa. Painopiste on Hiilamollakin kuitenkin terveyspalveluissa. Sitä perustelee terveyspalvelujen meneillään oleva kehitys.

Vapaaehtoinen yksityinen vakuuttaminen kasvaa Suomessa vauhdilla. Kesällä 2014 lähes miljoonalla suomalaisella oli sairaanhoitovakuutus. Vajaa puolet vakuutetuista oli lapsia. 380 000 aikuista oli ottanut itselleen sairaskuluvakuutuksen ja noin 175 000 oli saanut sen yrityksen maksamana. Viimeksi mainittu ryhmä on kasvanut nopeimmin, liki kaksinkertaistunut viidessä vuodessa. Se suuntautuu parhaimmassa asemassa oleville palkansaajille. Kyselytutkimuksen mukaan vapaaehtoisen yksityisen vakuutuksen ottamista perustellaan nopealla hoitoon pääsyllä, yksityisten terveyspalvelujen paremmalla laadulla sekä laajemmalla palveluvalikoimalla. Vaikka kyse on mielikuvasta, se on merkityksellinen. Luvut ja mielikuvat kertovat, että matkaamme vauhdilla kohti USAn terveyspalvelujen järjestelmää.

Kelan tutkimusjohtaja Olli Kangas kuvaa tuoreessa blogi-kirjoituksessaan tuollaista menoa ajelehtimiseksi. Päätöksentekokoneisto antaa mennä ja tuuli kuljettaa. Suuret yksityiset terveyspalvelujen yritykset voimistavat otettaan. Ne toimivat mieluiten vapailla markkinoilla, eivät osana julkisesti järjestettyä tuotantoa ja ne kuljettavat osan voitoistaan veroparatiiseihin. Ajelehtimisen katkaiseminen ja kehityksen suuntaaminen kohti Hiilamon kirjan missiota eli julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen pelastamista vaatii määrätietoista politiikkaa.

***

Lukekaa hyvät ihmiset Hiilamon kirja Hyvinvoinnin vakuutusyhtiö 2015. Se on rautainen annos sosiaali- ja terveyspolitiikkaa. Linkki kirjaan tässä.

Jouko Kajanoja

Kirjoittaja on VVT:n hallituksen jäsen ja yhteiskuntapolitiikan dosentti.