Mikä on työtakuu?
Työtakuussa julkinen valta ottaa tehtäväkseen vaikeasti työllistyvien työkykyisten työllistämisen ja samalla heidän työkykynsä ylläpitämisen ja kehittämisen. Käsite haastaa valtavirran taloustieteen rakennetyöttömyyden käsitteen, jonka mukaan hyvässäkin työllisyystilanteessa tuntuva osa työttömistä ei työllisty, koska he ovat liian vaikeasti työllistyviä avoimille työmarkkinoille. Mutta voiko työtakuu toimia ilman inflaation kiihtymistä ja ilman, että se syrjäyttää tavallisia työpaikkoja?
Työtakuun tehtävä työllistämisessä
William Mitchellin vetämä tutkimusryhmä julkaisi vuonna 2008 kirjan Creating effective local labour markets (Cook et al. 2008; Kajanoja 2018). Teos sisältää perusteellisen raportin työtakuusta ja ehdotuksen sen toteuttamiseksi Australiassa.
Mitchell on jälkikeynesiläinen taloustieteilijä. Jälkikeynesiläisyyden ytimessä on ajatus, että vastoin perinteistä uusklassista käsitystä talous ei itsestään tasapainoitu. Korkea työllisyys edellyttää valtion aktiivista osallistumista talouteen. Erityisesti laskusuhdanteessa kysyntä on riittämätöntä. Silloin tarvitaan jälkikeynesiläisten mukaan finanssipoliittista elvytystä eli investointeja sekä lisää tulonsiirtoja ja yhteiskunnallisia palveluja sekä keventämällä verotusta. Lisäksi tarvitaan keskuspankin rahapoliittista elvytystä alentamalla korkoja ja ostamalla yritysten ja valtion velkakirjoja.
Työtakuun puolestapuhujat korostavat, että työmarkkinat eivät täystyöllisyyttä lähestyttäessäkään työllistä sellaisia työnhakijoita, joilla on eri syistä ongelmia sopeutua työmarkkinoiden vaatimuksiin. Ongelmana on usein myös se, että teknologinen kehitys vie työpaikkoja ja tekee työntekijän osaamisen vanhentuneeksi. Työtakuun tehtävänä on taata tällaistenkin työnhakijoiden mahdollisuus työllistymiseen.
Tämän lisäksi tarvitaan työtakuuta, joka täydentää täystyöllisyyttä tarjoamalla työmahdollisuus niille, joilla on vaikeuksia työllistyä avoimille työmarkkinoille. Työtakuun puolestapuhujat korostavat, että työmarkkinat eivät täystyöllisyyttä lähestyttäessäkään työllistä sellaisia työnhakijoita, joilla on eri syistä ongelmia sopeutua työmarkkinoiden vaatimuksiin. Ongelmana on usein myös se, että teknologinen kehitys vie työpaikkoja ja tekee työntekijän osaamisen vanhentuneeksi. Työtakuun tehtävänä on taata tällaistenkin työnhakijoiden mahdollisuus työllistymiseen.
Aktiivisen työvoimapolitiikan keinoja ovat palkkatuet, työpajat, työllisyystyöt, kuntouttava työtoiminta ja vastaavat toimet, joilla synnytetään työmahdollisuuksia, jotka eivät olisi syntyneet ilman näitä erityisiä toimia. Työtakuu kokoaa keinovalikoimaa ja työtakuusta tulee tärkeä osa työvoimapolitiikan toimeenpanoa.
Australian mallin takuutyöpaikat
Mitchellin työryhmän esittelemässä mallissa etsitään työtehtäviä, jotka ovat yhteiskunnallisesti hyödyllisiä mutta jotka eivät toteudu nykyisillä työmarkkinoilla. Kyse on vähäistä ammattitaitoa vaativista tehtävistä, joista maksetaan niin alhainen palkka, ettei se vääristä työmarkkinoita. Siten takuutyöpaikkoihin työllistetyillä on taloudellinen kannustin hakeutua avoimille työmarkkinoille.
Mitchellin tutkimusryhmä pyysi Australian alueellisen työllistämisen asiantuntijoita arvioimaan, millaisia voisivat olla työtakuun tehtävät ja kuinka paljon niitä voisi olla. Niitä löytyi eniten sosiaalisissa palveluissa, mutta runsaasti myös kuljetus-, virkistys- ja kulttuurialalta sekä terveyden ja turvallisuuden tehtävistä. Tarpeellisia uusia työtehtäviä löytyi myös julkisen infrastruktuurin kunnostuksessa ja rakentamisesta.
Työnkuvat olivat hyvin monenlaisia. Mittavia määriä työntekijöitä arvioitiin tarvittavan esimerkiksi ikäihmisten hoitoon, kouluavustajiksi ja kuljetustehtäviin.
Asiantuntijoiden ilmoittamien työtehtävien toteuttaminen työtakuutyöpaikkona olisi vähentänyt Australian työttömyyttä noin kahdella prosenttiyksiköllä. Rakennetyöttömyys olisi alentunut.
Mitchellin työryhmän mallissa työtakuun työpaikkoihin kytketään ammattitaidon kehittämistä. Lähes kaikkiin tehtäviin sisällytetään oppisopimuskoulutusta, jossa otetaan huomioon alueen elinkeinoelämän kehittämisen tarpeet. Työtakuu esitetään osana kansallista ammattitaidon kehittämisen ohjelmaa.
Työtakuun suhde aluepolitiikkaan
Vanha aluepolitiikka hajasijoitti ja yritti määritellä uusien työpaikkojen alueellista sijoittumista. Uudessa aluepolitiikassa korostetaan kunkin alueen luontaisten edellytysten hyväksikäyttöä. Tähän Mitchellin työryhmä esittää Australian mallissa keinoksi takuutyöpaikkoja ja niihin liittyvää oppisopimuskoulutusta.
Suomessa kuntien keskeiseksi tehtäväksi korotettu elinvoimapolitiikka voisi saada vauhtia takuutyöpaikoista. Työtakuu merkitsisi meilläkin työvoimapolitiikan voimistamista paikallistasolla. Paikallisilla työssäkäyntialueilla kartoitettaisiin lupaavia paikallisiin olosuhteisiin soveltuvia elinkeinoja ja työtakuun työpaikoilla ja niihin liittyvällä oppisopimuskoulutuksella tuettaisiin ja käynnistettäisiin soveltuvien elinkeinojen työpaikojen syntyä.
Työtakuun toimeenpano
Mitchellin ryhmän ehdotuksessa työtakuun toteuttaminen annetaan paikallisten julkisten työtakuuyritysten tehtäväksi.
Kirjassa ei esitetä sellaista näkemystä, että toimeenpano voisi olla yksityisten yritysten tai kolmannen sektorin toimeenpanemaa. Kuitenkin yritysten ja kolmannen sektorin osallistuminen työtakuun toteuttamiseen voisi olla tarkoituksenmukaista. Osa voisi tapahtua työpajatyyppisessä toiminnassa ja osa työtakuuyrityksen tarjoamana vuokratyönä yrityksissä, kolmannella sektorilla ja julkisessa hallinnossa.
Mitchellin työryhmän ehdotus on mallinnus. Sitä ei ole toteutettu Australiassa. Suomessa on työtakuuta kokeiltu kahdessa yhteydessä. Niitä ovat Lex Leppänen ja Paltamon täystyöllisyyskokeilu.
Lex Leppänen
Suomen työllisyyslaki vuodelta 1988 oli yhdenlainen työtakuun toimeenpano (Työllisyyslaki 275/1987). Lakia kutsuttiin Lex Leppäseksi lain esitelleen silloisen työministerin Urpo Leppäsen mukaan. Lain mukaan alle 20-vuotiaille kolme kuukautta työttömänä olleille oli järjestettävä työ- ja tai harjoittelupaikka kuudeksi kuukaudeksi työssäkäyntialueella. Vanhemmat kaksitoista kuukautta työttömänä olleet oli pyrittävä työllistämään tai ohjaamaan koulutukseen. Kunnat hoitivat pääosin työllistämisen ja valtio maksoi. Kunnat toimivat työtakuuyrityksinä.
Lain voimassa olon aikana pitkäaikaistyöttömyys käytännössä poistui. Yli vuoden työttömänä olleita oli alimmillaan alle 3000. Tätä kirjoitettaessa pitkäaikaistyöttömiä on noin 140 000. Tulos ei aikanaan ollut pelkästään Lex Leppäsen ansiota, vaan sitä edistivät korkeasuhdanne ja eläkkeelle pääsyn varhentaminen.
Lex Leppänen kumottiin lamavuonna 1992. Lain katsottiin tulevan liian kalliiksi työttömyyden kasvaessa. En ole löytänyt hyvää tutkimusta lain toteutuksesta ja vaikutuksista.
Paltamon täystyöllisyyskokeilu
Paltamossa toteutettiin vuosina 2009 – 2013 täystyöllisyyskokeilu, joka vastasi työtakuun ideaa (Kokko et al. 2013; Alaja & Kajanoja 2017; Huotari 2018). Kaikki halukkaat ja täysipäiväiseen työhön kykenevät Paltamon työttömät saivat töitä. Työttömyys laski 18 prosentista 4 prosenttiin. Paltamon työneuvojan mukaan työttömiksi jääneillä oli hyvä syy, esimerkiksi koulutus oli alkamassa tai eläkepäätös oli tehty. Työllistetyille maksettiin työehtosopimuksen mukainen palkka, joka oli kunnallisen palkkataulukon alimmassa päässä. Kokeilun piirissä hoidettiin työllistettävien terveydenhuoltoa, kuntoutusta, koulutusta, työnvälitystä ja sosiaalihuoltoa. Oppisopimusta ei onnistuttu järjestämään, mutta yhteiskunnallisten palvelujen yhden luukun periaate toteutui melko hyvin.
Kokeilun toteutti Paltamon työvoimayhdistys ry, jossa oli mukana paikallisia työantaja- ja työntekijäpuolen järjestöjä ja päävastuun kantoi Paltamon kunta. Kokeilun 14 miljoonan euron rahoitus tuli valtiolta.
Työllistyminen Paltamon kokeilussa
Useimpien työllistyminen alkoi noin kahden viikon työnhakuklubilla. Siinä kartoitettiin työllistettävän valmiuksia ja tavoitteita, kuvattiin kokeilun toimeenpanoa ja määriteltiin työllistettävän työehdot ja työtehtävät.
Suurin osa työllistyi yhdistyksen ”työvoimataloon”. Se oli työpaja, jossa tehtiin muun muassa alihankintaa, remontointia, tekstiilityötä, kierrätystä, entisöintiä ja ravintolapalveluksia. Osa työllistyi työvoiman vuokrauksena järjestöihin, joissa työtehtävinä olivat esimerkiksi kiinteistöhuolto, metsästyskartat, kirpputori, ja kylätalon huolto. Työvoiman vuokrauksena työllistyttiin myös Paltamon ja ympäristön kuntiin hoitamaan kiinteistöjä ja ympäristöä, kirjastoa, toimistoa ja kouluavustusta. Yrityksissä tehtiin vuokratyönä ilmastointia, alihankintaa, maataloustyötä, golf-kentän hoitoa ja myös kotitalouksilta saatiin toimeksiantoja kiinteistön hoitoon, hoivaan, ulkoiluttamiseen, tekstiilitöihin ja puiden pilkkomiseen.
Yrityksiä varten rakennettiin työantajapaketteja. Pitkäkestoisessa työllistämisessä tehtiin vuokratyösopimus. Lyhytaikaista työllistämistä hoidettiin ostopalveluina. Yrityksille tarjottiin perehdyttävää työllistämistä työnäyttönä, jossa ensimmäinen kuukausi oli maksuton ja sen jälkeen jatkettiin sopimuksen mukaan.
Kokeilun mittakaava ja talous
Kokeilu työllisti kaikkiaan 400 työtöntä. Se oli merkittävä määrä 4000 asukkaan Paltamossa. ”Työvoimatalossa” työllistyi 300 ja muut yrityksissä, kolmannella sektorilla, kunnallishallinnossa ja kotitalouksien toimesta. Kokeilua toimeenpani 18 työllistettyjen ohjaamiseen ja hankkeen hallintoon palkattua toimihenkilöä.
Kokeilun haasteita kuvaa hankkeen työterveyslääkärin arvio. Kolmannes kokeiluun työllistyneistä oli valmiita avoimille työmarkkinoille, kolmannes oli tarpeen ohjata kuntoutukseen ja kolmanneksen asianmukainen paikka oli suojatyössä tai eläkkeellä. Kokeilun myötä Paltamon raiteilla ollut päihdeongelma tuli näkyväksi työvoimatalossa.
Kokeilun 14 miljoonan euron kustannuksista palautui julkiselle sektorille säästöinä ja tuottoina 10 miljoonaa euroa. Yhden työvuoden nettokustannus julkiselle sektorille oli 4000 euroa. Se oli suunnilleen sama kuin silloin sovelletun työvoimapoliittisen palkkatuen nettokustannus.
Kokeilun arviointia
THL, VATT ja Kela tekivät laajan arviointitutkimuksen kokeilusta (Kokko et al. 2013). Vaikutusten arvioinnissa seurattiin myös kahden verrokkikunnan muutoksia kokeilun aikana.
Työllistettyjen terveydentila ja elämisen laatu paranivat. Työllistettyjen haastatteluissa erityisen tärkeäksi osoittautui työllistämisen aiheuttama elämäntavan muutos. Elämään tuli säännöllisyyttä ja sosiaalisia suhteita. Myös nuorten syrjäytymistä ehkäisevä vaikutus korostui. Joitakin poikkeusta lukuun ottamatta työllistettyjen kokemukset olivat kaikkiaan myönteisiä.
Suurimmassa osassa vastauksia mainittiin riittävien työtehtävien merkitys. Työvoimataloon työllistetyille ei aina ollut riittävästi mielekästä työtä – jotkut työtehtävät tuntuivat puuhastelulta. Vaikka useimmille työtehtäviä oli riittävästi, vastauksista päätellen kyse oli ehkä kokeilun suurimmasta ongelmasta. Merkityksellisten työtehtävien hankinta osoittautui haastavaksi. Kainuun maaseutukunta ei tarjonnut siihen hyviä edellytyksiä. Osoittautui ongelmalliseksi, että kaikki työhön hakeutuneet työttömät palkattiin heti, vaikka mielekkäitä työtehtäviä ei ollut valmiina.
Vaikeasti työllistyvien työnohjaus ja kuntoutus ovat vaativia tehtäviä. Hankkeen toimihenkilöt kertoivat haastatteluissa, että heillä ei ollut riittävää koulutiusta ja kokemusta. Oppisopimuskoulutuksen puute oli ongelma osaamisen ja koulutuksen parantamisessa.
Työtakuun vaikutus inflaatioon
Mitchellin ryhmä korostaa kirjassaan, ettei heidän esittämänsä työtakuun malli aiheuta inflaatiota eli työtakuu ei aiheuta lisäpaineita korottaa palkkoja avoimilla työmarkkinoilla. Tämä johtuu siitä, että työtakuutyöpaikkojen palkat ovat yleisesti ottaen avoimien työmarkkinoiden palkkoja alemmat ja työtakuulla työllistetyillä on kannustin hakeutua avoimille työmarkkinoille.
Kuitenkin esimerkiksi Paltamon kokeilu ja muutkin vastaavanlaiset työllistämiskokeilut ovat kertoneet, että tuollaiseen työllistämiseen liittyy loukkuvaikutusta. Paltamossa ilmeni, että takuutyöpaikka oli niin varma ja turvallinen, etteivät kaikki halua lähteä siitä avoimilla työmarkkinoilla vapautuviin työpaikkoihin, vaikka niistä saisi tuntuvastikin paremman palkan. Näin takuutyö vähentää työn tarjontaa avoimilla työmarkkinoilla, ja voi siten työvoiman tarjontaa vähentäessään aiheuttaa palkkojen nousua ja inflaatiota.
Mitchellin ryhmä korostaa kirjassaan, ettei heidän esittämänsä työtakuun malli aiheuta inflaatiota eli työtakuu ei aiheuta lisäpaineita korottaa palkkoja avoimilla työmarkkinoilla. Tämä johtuu siitä, että työtakuutyöpaikkojen palkat ovat yleisesti ottaen avoimien työmarkkinoiden palkkoja alemmat ja työtakuulla työllistetyillä on kannustin hakeutua avoimille työmarkkinoille.
Toisaalta takuutyöpaikat ehkäisevät työttömien työkykyjen rapautumista ja syrjäytymistä ja parhaimmillaan koulutuksen myötä edistävät osaamista. Siten työtakuun työpaikoilla on työn tarjontaa parantavia vaikutuksia. Työn kysyntää tyydyttävä työn tarjonnan lisäys vähentää työmarkkinoilla palkkapaineita ja siitä johtuvaa inflaatiota.
On vaikea arvioida, mikä on edellä esitettyjen tekijöiden kokonaisvaikutus. Argentiinassa toteutettiin 2000-luvun alussa työtakuu, jossa työttömille kotitalouden pääasiallisille huoltajille järjestettiin kuukausipalkkainen työpaikka, jossa tehtiin vähintään neljän tunnin työpäiviä (Kostzer 2023). Huippuvaiheessa järjestely työllisti kolmetoista prosenttia työvoimasta, mutta se ei laukaissut pelättyä inflaatiokierrettä.
Työtakuu syrjäyttäjänä
Työtakuun työpaikat saattavat korvata työmarkkinoiden työpaikkoja. Esimerkiksi kunta saattaa sopia työtakuuyksikön kanssa siitä, että kunta vuokraa kouluavustajan työtakuuyksiköltä, koska saa sen sieltä halvemmalla, eikä palkkaa kouluavustajaa avoimilta työmarkkinoilta normaalilla budjettirahoituksella. Työtakuuyksikkö voi järjestää paikkakunnan kotona asuville vanhuksille heiltä puuttuvaa hoivatukea ja mahdollistaa siten vanhusten kotona asumisen. On mahdollista, että samaa tehtävää saattaisi tulla hoitamaan hoivapalveluja tarjoava yritys, jolta työtakuutyöpaikka vie toiminnan edellytyksiä.
Työtakuun puolestapuhujat vastaavat, että työtakuuseen valitaan huolellisesti vain sellaisia tehtäviä, jotka ovat yhteiskunnallisesti hyödyllisiä mutta eivät sillä hetkellä tule hoidetuiksi avoimilla työmarkkinoilla. Paltamon kokeilussa saattoi tapahtua edellä kerrottuja työllistämisiä kouluavustajan ja hoivan tehtäviin, jotka muutoin olisi työllistetty avoimilla työmarkkinoilla. Syrjäyttävää vaikutusta on vaikea kokonaan välttää. Toisaalta vaikeasti työllistyvien työllistäminen on yhteiskunnallisesti niin tärkeää, että kohtuulliselle syrjäyttämiselle on perusteita.
Onko työtakuu kallis?
Mitchellin työryhmä päätyy siihen, että työtakuun toteuttamatta jättäminen tulee kalliiksi. Työllistettävien työ tuottaa yhteiskunnallista arvoa, joka jää muutoin toteutumatta. Työllistäminen edistää työllistettävien työkykyä ja vähentää syrjäytymistä. Työttömien työllistyminen vähentää työttömyyden aiheuttamia sosiaalimenoja ja työstä syntyvä lisääntyvä työ ja kulutus tuottaa julkiselle taloudelle verotuloja.
Toisaalta työtakuun järjestäminen tulee julkisen hallinnon tehtäväksi ja se maksaa. Paltamon kokeilussa työtakuun nettokustannus työvuotta kohden oli 4000 euroa. Laskelma sisälsi välittömät vaikutukset eikä se sisältänyt työkykyä edistäviä ja syrjäytymistä vähentäviä vaikutuksia. Jos kokeilu ehkäisi parin nuoren syrjäytymisen, jo se vei tuloksen todennäköisesti julkisen talouden kannalta tuottoisaksi.
Työllistettävien työ tuottaa yhteiskunnallista arvoa, joka jää muutoin toteutumatta. Työllistäminen edistää työllistettävien työkykyä ja vähentää syrjäytymistä. Työttömien työllistyminen vähentää työttömyyden aiheuttamia sosiaalimenoja ja työstä syntyvä lisääntyvä työ ja kulutus tuottaa julkiselle taloudelle verotuloja.
Mitchellin työryhmä ei esitä väitteelleen työtakuun myönteisestä taloudellisesta kokonaisvaikutuksesta vakuuttavia laskennallisia perusteluja. Kyse on niin monimutkaisesta asiasta, etteivät vakuuttavat laskelmat taida olla mahdollisia. Tarvittaisiin laajamittaisia pitkän aikavälin kokonaisia yhteiskuntia vertailevia kokeiluja.
Mitä seuraavaksi
Jälkikeynesiläisessä ajattelussa työtakuuta tarvitaan ratkaisemaan rakennetyöttömyyden ongelmaa. Sitä tarvitaan täydentämään elvyttävän finanssi- ja rahapolitiikan tuottamaa riittävää työvoiman kysyntää ja siitä johtuvaa hyvää työllisyystasoa. Vaikeasti työllistyvien työllistäminen työtakuun työpaikkoihin on työtakuun puolesta puhujien näkemyksen mukaan tarpeen myös merkittävän työttömyyden oloissa. Jos halutaan edetä työtakuun suuntaan, seuraava askel saattaisi olla työtakuun kokeilut elinkeinorakenteeltaan erilaisilla työssäkäyntialueita. Mukana voisi olla monipuolisen elinkeinorakenteen kasvukeskuksia Paltamon kaltaisten syrjäisempien alueiden lisäksi.
Jouko Kajanoja on valtiotieteen tohtori ja yhteiskuntapolitiikan dosentti Helsingin yliopistossa. Hän on jäänyt eläkkeelle yhteiskuntatutkimuksen päällikön tehtävästä Kansaneläkelaitoksessa toimittuaan sitä ennen muun muassa tutkimustehtävissä Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa ja työvoimaministerinä vuosina 1981-1982.
Lähteet
Alaja, Antti & Kajanoja, Jouko (2017) Paltamo Full Employment Experiment in Finland: A Neo-chartalist Job Guarantee Pilot Program? Teoksessa Michael J. Murray and Mathew Forstater (eds.): The Job Guarantee and Modern Money Theory: Realizing Keyne’s Labor Standard. Lontoo: Palgrave MacMillan.
Cook, Beth; Mitchell, William; Quirk, Victor & Watts, Martin (2008) Creating effective local labour markets: a new framework for regional employment policy. Centre of Full Employment and Equity. Callaghan, Australia: University of Newcastle.
Huotari, Anne (2018) Paltamon täystyöllisyyskokeilu. Teoksessa Jouko Kajanoja (toim.) Työllisyyskysymys. Helsinki: Into.
Kajanoja, Jouko (2018) Työtakuu. Teoksessa Jouko Kajanoja (toim.) Työllisyyskysymys. Helsinki: Into.
Kokko, Riitta-Liisa; Nenonen, Tellervo; Martelin, Tuija & Koskinen, Seppo (toim.) (2013) Työllisyys, terveys ja hyvinvointi – Paltamon työllistämismallin vaikutusten arviointitutkimus 2009–2013. Hankkeen loppuraportti. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
Kostzer, Daniel (2023) Checklist of an employment guarantee programme: the Plan Jefes de Hogar from Argentina revisited 20 years later. Teoksessa L. R. Wray & Phil Armstrong & Sara Holland & Claire Jackson-Prior & Prue Plumridge & Neil Wilson (ed.), Modern Monetary Theory. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing.
Minsky, Hyman P. 2013. Ending Poverty: Jobs, Not Welfare. Annandale-On-Hudson, NY:
Levy Economics Insitute.
Työllisyyslaki 275/1987.
Wray, R. Landar (2007). Minsky’s Approach to Employment Policy and Poverty: Employer of Last Resort and the War on Poverty. Working Paper No. 515. Annandale-On-Hudson, NY: The Levy Economics Institute of Bard College.
